| 在我國城鎮(zhèn)化進程進入深度轉型的關鍵時點，中央城市工作會議系統(tǒng)研判了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特征，謀劃未來城市發(fā)展的新藍圖，厘清了中國城市發(fā)展的方向，凝聚了共識。會議傳遞出清晰信號：中國城市發(fā)展正在經(jīng)歷一場深刻變革——從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。推動城市高質量發(fā)展，堅持內(nèi)涵式發(fā)展，其底層邏輯是通過深化改革，優(yōu)化人口、土地、資本等要素的空間配置，激活消費、推動結構轉型升級等，在更高水平的集聚中實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。
從增量擴張到存量提質的深層邏輯
過去數(shù)十年，中國經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化進程。當前，我國城鎮(zhèn)化已步入相對穩(wěn)定期，城市發(fā)展的主戰(zhàn)場正悄然位移，逐漸轉向以存量提質增效為主的新階段。
這一轉型具有必然性。過去以土地擴張為主導的發(fā)展模式，伴隨著嚴重的“要素空間錯配”。例如，在城鎮(zhèn)化進程中，廣大農(nóng)業(yè)人口逐漸向城市集聚工作生活，但由于受戶籍制度、城市發(fā)展政策等影響未能充分享受均等化的公共服務，從而抑制了服務業(yè)發(fā)展和消費潛力的釋放。
會議提出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”這不僅是對城市形態(tài)的描述，更是對要素配置機制重構的宣言。有利于推動城市結構優(yōu)化和高質量發(fā)展，城市轉型或結構優(yōu)化的本質是空間重構，轉變城市發(fā)展方式（尤其是告別過往“攤大餅”式的發(fā)展），更加注重集約高效增長，扭轉土地與人口流動等錯配、抑制服務業(yè)發(fā)展的困局，讓要素實現(xiàn)集聚與平衡的高質量統(tǒng)一。
城市更新激活空間配置的結構紅利
會議旗幟鮮明地提出未來城市工作要“以推動城市高質量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線”。實現(xiàn)該目標的核心抓手，在于深入推進城市更新行動，而其深層價值在于優(yōu)化要素和資源的空間配置和重構，這些都有利于激活城市消費和推進結構轉型升級。
過去的城市更新主要是對原有建筑物進行改造、擴建或改建，現(xiàn)在必須算“結構賬”，比如要考慮改造后能否吸引人才集聚？能否支撐新業(yè)態(tài)成長？能否提升片區(qū)經(jīng)濟密度？這些都是釋放紅利、推動城市高質量發(fā)展的關鍵。會議著重闡釋城市更新作為“空間重構引擎”的作用可以從如下維度展開：
第一，疏通人口流動節(jié)點。對老舊小區(qū)、城中村的改造，核心在于消除安全隱患、設施短缺、環(huán)境臟亂等阻礙人才安居樂業(yè)的“硬傷”。通過提升品質、嵌入服務，降低新市民、青年人融入城市的門檻，打造新時代城市建設者之家，這里的關鍵是破除非市場因素導致的人口流動障礙，促進勞動力要素更高效集聚。
第二，盤活存量空間價值�；罨吓f街區(qū)、廠區(qū)、公共空間、口袋公園等，不僅可以延續(xù)文脈，還可以通過功能置換與升級，為知識密集型服務業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生活性服務業(yè)等提供低成本、高活力的承載空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。
第三，重構空間效能網(wǎng)絡。通過系統(tǒng)梳理城市肌理，整合碎片化空間，優(yōu)化功能布局、交通網(wǎng)絡和生態(tài)結構，提升城市的整體運行效率和韌性。這直接對應著降低經(jīng)濟活動空間成本、激活消費活力、提升全要素生產(chǎn)率、驅動創(chuàng)新和推動服務業(yè)發(fā)展的結構紅利。
統(tǒng)籌協(xié)調破壁 暢通空間循環(huán)
城市（都市圈、城市群）是一個復雜的系統(tǒng)，要素高效配置依賴系統(tǒng)的協(xié)同。會議強調，面對提質增效的艱巨任務，必須徹底“轉變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調”，其核心指向則是打破市場分割和條塊壁壘，暢通要素等空間循環(huán)。這要求：
一是要機制性破壁。建立強有力的跨部門協(xié)同機制，確保規(guī)劃、建設、管理各環(huán)節(jié)目標一致、無縫銜接。重點解決“規(guī)劃高大上、落地打折扣”“重復低效建設”“建設與管理兩張皮”等問題，避免政策內(nèi)耗導致新的空間錯配或低效率問題。
二是要地上地下、硬件軟件同步。城市更新需統(tǒng)籌地上建筑改造與地下管網(wǎng)更新、硬件設施提升與公共服務（教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育）嵌入、物理空間改善與社區(qū)治理創(chuàng)新。這有利于滿足人口集聚后衍生的多樣化、高品質服務需求，為服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間載體和消費場景。
三是空間政策與市場規(guī)律協(xié)同。尊重“在集聚中走向平衡”的客觀規(guī)律。區(qū)域協(xié)調政策應轉向“以人為本”（尤其在城市群和都市圈層面），通過深化戶籍制度及相關公共服務改革破除人口自由流動障礙，促使勞動力在追求更高收入和生活質量中自發(fā)流動，趨向區(qū)域人均意義上的均衡，而非簡單追求經(jīng)濟總量趨同。
實現(xiàn)服務業(yè)繁榮與要素升級的良性互動
城市發(fā)展的本質是服務于人。會議將“大力發(fā)展生活性服務業(yè)，提高公共服務水平，牢牢兜住民生底線”置于突出位置。這不僅是民生保障，更是激發(fā)消費、優(yōu)化要素配置、釋放結構紅利的關鍵環(huán)節(jié)。用實際行動回應城市發(fā)展為了誰、依靠誰以及建設什么樣的城市、怎樣建設城市等。
第一，生活性服務業(yè)是結構紅利與民生福祉的交匯點。品質化、多樣化的社區(qū)商業(yè)（一刻鐘便民生活圈）和貼近需求的養(yǎng)老、托育、家政、文體等服務，是城市煙火氣的源泉，更是就業(yè)的“蓄水池”和激活消費、推動消費升級的載體，其繁榮程度直接反映要素空間配置的效率。當人口，特別是高技能、高消費人群能自由流向高效率區(qū)域并獲得優(yōu)質服務，才能激活超大規(guī)模市場潛力，支撐國內(nèi)大循環(huán)。破除制度障礙，促進人口向高效率城市和城區(qū)集聚，本身就是釋放消費（尤其是服務業(yè)）發(fā)展?jié)撃�、改善民生的過程。
第二，公共服務均等化改革支撐要素自由流動。會議強調“均等化”與“優(yōu)質化”并重。通過資源傾斜和標準化縮小區(qū)域間、群體間差距，并運用科技賦能提升效率。其深層意義在于降低子女教育、醫(yī)療保障、勞動力市場進入障礙等勞動力流動的隱性成本，從而使人口流動更順暢反映經(jīng)濟規(guī)律，優(yōu)化人力資源空間配置。均等的公共服務是要素自由流動、全國統(tǒng)一大市場建設的重要基礎。
第三，兜底保障筑牢空間轉型安全網(wǎng)。在城市轉型中，健全社會救助體系、加大保障房供給、完善無障礙環(huán)境，不僅是保障困難群體和特殊人群權利，更是確保空間結構優(yōu)化過程平穩(wěn)有序、減少社會摩擦的基石。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，一個包容的城市，才能吸引和留住多元化人才，為產(chǎn)業(yè)結構升級提供穩(wěn)定的人力要素支撐。
�。ㄗ髡呦等A東師范大學晨暉學者、上海交通大學中國發(fā)展研究院特聘研究員） |
